Важной задачей юридической теории и практики сегодня является определение принципов реформы системы права Украины как системы действующих нормативно-правовых актов. В его решении существуют определенные препятствия, часть из которых, как это ни парадоксально, связана с объективно оправданным стремлением поднять престиж права. Эти намерения обусловлены не всегда корректным и критическим восприятием содержания определенных, демократических по общему смыслу идей, в частности, идей правового государства и верховенства права. Нередко восприятие этих идей означает попытку навязать диспозитивность (конструкция примата права над государством) или надпозитивность (юснатурализм) права, разъединение содержания и формы права, противопоставление права закона. Этим принижается или даже игнорируется роль высшей юридической силы закона как первой по иерархии «подконституционной» формы права. Такой подход неперспективный с позиций формирования стройной и эффективной системы права, определение четких ориентиров в правоприменении. Правовая система, как сочетание совокупности соответствующих норм и практики их применения, построенная на принципах очевидной иерархии и субординации.

Еще дальше от определения верховенства закона как сравнительно высшей формы права находятся сторонники идей судейской (судебной) нормативной правотворчества. Они также противопоставляют право закона, признавая за судами прерогативу устанавливать нормативное содержание «надпозитивного права» и принимать на этой основе решения contra legem. При этом внимание акцентируется не на законе, а на деформализированный норме права.

Такой нормативизм не согласуется с основами демократии, которые утвердились по результатам исторического развития. Согласно им именно орган законодательной власти - парламент, как коллегиальный орган народного представительства, имеет наибольшую возможность принимать социально и политически согласованные и скоординированные решения. К тому же нормативное правотворчество судей не соответствует конституционным положениям о разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную. Не согласуется она и с зафиксированным в Основном Законе принципу народного суверенитета. Судебные решения объективно уступают законам учитывая возможности их использования для удовлетворения сложных потребностей регулирования общественных отношений. Нужно учесть и то, что законность, определена как одна из основных принципов судопроизводства (часть третья статьи 129 Конституции). Наконец, существуют политические реалии, обозначены, в частности, отсутствием традиции независимости суда, уязвимостью социального и юридического статуса судей.

Закон и его функции

Верховенство закона прямо не зафиксировано в Конституции в виде специальной нормы или принципа. Это сделано другим способом, который, однако, не лишает оснований утверждать о существовании соответствующего конституционного принципа (принципа Конституции).

Во-первых, законы Украины объединены в ряде статей Конституции как важнейшие национальные меры регулирования определенных отношений (всего таких статей семь). Именно Конституция Украины и законы Украины выделены как объекты официального толкования, осуществляемого единственным органом конституционной юрисдикции.

Во-вторых, хотя в Конституции не употребляется термин «подзаконные акты», законы в ее тексте иногда прямо выделяются от массива этих актов (три статьи и пункт раздела XV).

В-третьих, в тексте Конституции есть много общих и конкретно адресованных отсылок к законам («согласно закону», «в порядке, установленном законом», «устанавливается законом», «определяется законом Украины» и др.). Соответствующие формулы не всегда являются совершенными, однако, их существование свидетельствует о разном уровне связей конституционных положений с положениями законов. Проблема совершенства этих формул является едва ли не универсальной.

Понятие слова "закон"

В Конституции термин «закон» употребляется как в широком, так в основном в узком понимании. В широком - он означает совокупность актов позитивного права, в узком - прежде акты, принятые Верховной Радой Украины и подписанные и официально обнародованные Президентом Украины. При этом именно законы в узком смысле, определенные Конституцией как акты, принятые от имени государства в целом («законы Украины»), а не как акты органов государственной власти. Таким актом является и сама Конституция Украины.

Основной Закон прямо определяет круг субъектов, отнесенных к сфере законодательного регулирования. Одновременно он устанавливает порядок принятия и официального обнародования законов, который является необходимой предпосылкой вступления в силу. Этот порядок не только свидетельствует о верховенстве закона в системе «подконституционных» нормативно-правовых актов и о его отношении высшую юридическую силу, но и предопределяет особенности закона как акта законодательной власти, характеризует природу законотворчества как функции парламента. И хотя конституционный порядок принятие (принятие и официального обнародования) закона основном отражается на его форме (а не на содержании, этот порядок иногда справедливо рассматривается как один из признаков именно закона.

Верховенство закона можно считать фактором принципа верховенства Конституции. В части второй ее статьи 8 гласит: «Конституция Украины имеет высшую юридическую силу. Законы и другие нормативно-правовые акты принимаются на основе Конституции Украины и должны соответствовать ей ». По Г. Кельзен конституцию можно воспринимать как основополагающую норму, которая определяет процедуру создания следующей субординированной нормы. Правопорядок, по его логике, определяется иерархической системой норм, возглавляемой конституцией. Поэтому законы, созданные вне определенной конституцией процедурой или с ее нарушением, не соответствуют основополагающих норм и не могут действовать. Иначе разрывается «ткань» иерархизированной соответствующим способом правопорядка, и он, по сути, ликвидируется.

Указанная логика была положена в основу идеологии конституционной юрисдикции, осуществляемой специализированными судами. При этом объектом контроля относительно конституционности признавалась не только форма закона (порядок рассмотрения, принятия и официального обнародования, но и его содержание. Именно такой подход признан Конституцией (часть первая статьи 152).

Влияние Конституции на законотворчество не сведенных исключительно нормативному импульсу в виде соответствующих ссылок и отсылок в ее тексте и в установленных ею процедур законодательного процесса. Конституция объективно формулирует общие цели законотворчества, обеспечивает преемственность развития и стабильность системы права, определяет системообразующие связи разных нормативно-правовых актов между собой и, прежде всего, с законами.

В пункте 1 раздела XV Конституции указано, что «законы и другие нормативные акты, принятые до вступления в силу настоящей Конституции, являются действующими в части, не противоречащей Конституции Украины». Это означает, что все органы, которые наделены функциями нормативной правотворчества, должны привести свои акты в соответствие с Конституцией. С другой стороны, приведенное положение надо трактовать как требование соблюдать в правоприменении не только соотношение между Конституцией, с одной стороны, и законами и другими нормативными актами - с другой, но и соотношение между законами и подзаконными актами.
Наличие в Конституции многочисленных ссылок и отсылок к законам свидетельствует не только о косвенной фиксацию в ее тексте принципа верховенства закона, но и, как отмечалось, его влиянии на законотворчество путем соответствующего импульса. Нередко этот импульс имеет четкий предметный характер, в виде требования принять конкретный закон.

Такие законы обычно детализируют содержание отдельных конституционно-правовых институтов или определяют статус определенных органов или факторов административно-территориального устройства. Поддержки с принятием указанных, органично сочетающихся с Конституцией законов, есть недопустимого Тимо: это не только вредит авторитету самой Конституции, но и консервирует пробелы в законе. Как показывает практика, эти пробелы нередко разными способами заполняются подзаконными
актами, что приводит к разбалансировке правовой системы.

Восприятие верховенства закона как конституционного принципа

Закон - это акт законодательной власти, направленный на установление правовых норм или их изменение или отмену.
Согласно статье 3 Закона Украины «О всеукраинском и местных референдумах» предметом всеукраинского референдума может быть, в частности, принятие, изменение или отмена законов или их отдельных положений. Сегодня законодательные референдумы являются возможными только по содержанию части второй статьи 72 Конституции, то есть референдумы по народной инициативе.
По конституционной теорией законы - акты референдумов являются актами законодательной власти, осуществляемой непосредственно народом (избирательным корпусом. Эти законы являются продуктом прямой демократии, результатом непосредственного волеизъявления носителя суверенитета и единственного источника власти в Украине. Любой орган государственной власти, включая парламент, не может игнорировать волеизъявление и отменить акт референдума. Поэтому соответствующие законы не могут быть объектом судебного контроля относительно их конституционности. Сказанное подтверждается статьей 44 Закона Украины «О всеукраинском и местных референдумах», по которой изменение или отмена законов, принятых референдумом, проводится также референдумом.

И хотя отечественная практика еще не знает законов - актов референдумов, предусмотренная Конституцией возможность принятия этих актов и сама их природа свидетельствуют в пользу трактовки верховенства закона как важного конституционного принципа.
В наших условиях закон - это нормативно-правовой акт. Известно, что номенклатура форм других правовых актов не всегда связана с их нормативным или индивидуальным характером. Нормативность законов, как и некоторых подзаконных актов, не следует связывать исключительно с тем фактом, что они содержат в тексте правовые нормы. Нормативность законов заключается также в их нацеленности на то, чтобы утвердить на соответствующем уровне новое состояние правопорядка, оформить принятие новых правовых норм и тем самым обеспечить возможность их применения. Такие законы и другие правовые акты иногда называют нормативно-вспомогательными актами, отнюдь не ущемляет или унижает их юридическую природу и значимость.

Примеры правовых актов

Примером подобных актов могут служить закон об утверждении Конституции Автономной Республики Крым, принятие которого предусмотрено частью первой статьи 135 Конституции Украины, и законы о ратификации международных договоров. Эти законы не содержат правовых норм, однако путем их принятия предоставляется реальная сила тем нормам, которые есть в актах, которые утверждаются или вводятся в действие или применяются. При любых условиях указанные законы, по сути, преподают содержание соответствующих норм.

На отдельный комментарий заслуживают законы о ратификации международных договоров. Путем их принятия происходит имплементация международных договоров Украины в национальной системе права. Их значимость вытекает из содержания статьи 9 Конституции. В статье 7 Закона Украины «О международных договорах Украины» записано, что закон о ратификации подписывается Председателем Верховной Рады Украины. На практике после такого подписания законы официально обнародуются без применения иных процедур, предусмотренных статьей 94 Конституции.

В пользу трактовки верховенства закона как важного конституционного принципа свидетельствует базовый уровень законов в системе правовых актов. В подтверждение такого их уровня можно привести положения части третьей статьи 106 Конституции: «Президент Украины на основе и во исполнение Конституции и законов Украины издает указы и распоряжения, обязательные к исполнению на территории Украины». Как отмечалось в литературе, «сама по себе форма указывает на важность нормы». Законы предназначены служить основой правопорядка. Это не затрагивает высшую юридическую силу Конституции, а, наоборот, во многих случаях обеспечивает ее реальное применение. При этом следует учитывать, что не все нормы законов регулируют важные общественные отношения. Соответствующая характеристика применяемая в законы в целом как формы права.

Законы являются вторичными актами по Конституции. С другой стороны, они являются первичными подзаконных актов. Каждый первичный акт содержит положения, эффективно действуют только в сочетании с определенными положениями вторичного акта, их конкретизирует. В свою очередь, действенность вторичного акта во многом зависит от содержательных качеств первичного. Поэтому отмена или кардинальные изменения первичного акта (при обычных условиях сохранения формального силу вторичных актов) влечет серьезные проблемы в сфере правового регулирования общественных отношений.

Принцип верховенства закона

Как конституционный принцип верховенства закона в целом согласуется с другими, тесно соединенными между собой и по сути однобокими принципами правового государства и верховенства права. Ведь каждый из них не отрицает наличие в системе права иерархии «подконституционных» нормативно-правовых актов, возглавляемой законом.

Негативное отношение к верховенству закона части специалистов не в последнюю очередь объясняется тем, что этот принцип в былые времена в значительной мере был связан с принципом верховенства советов, в частности со статусом Верховного Совета как высшего органа государственной власти.

Принцип верховенства закона с позиций правотворчества и прежде всего правоприменения является «материальным», он имеет глубокие корни в позитивном праве.

При любых условиях принцип верховенства закона служит построении четкой и логической системы права и является важнейшим, учитывая потребности осуществления контроля над конституционностью и законностью соответствующих нормативно-правовых актов, их учета и систематизации и решению ряда других задач, возникающих в процессе правового развития нашего общества.