Одним из ключевых вопросов, возникающих в контексте выяснения природы соотношение государственного управления и управления, осуществляемого в системе местного самоуправления, является вопрос о природе функций местного самоуправления и его органов. Иными словами, речь идет о том, их функции является продолжением функций государства, они имеют так называемую «общинные», негосударственную природу, которая вытекает исключительно из коллективных потребностей территориальных общин сел, поселков и городов. Ведь, несмотря на то, что этим вопросам посвящено ряд исследовании, 2, функциональное описание явления местного самоуправления до сих пор остается спорным, в значительной мере препятствует проникновению в его истинную политико-правовую природу, а значит и выработке прагматичных подходов к его развитию в перспективе.

И обусловлено это, прежде всего отсутствием единых подходов относительно понимания понятия «функция», что объясняется многозначностью этого термина, который в одних случаях может употребляться «для характеристики должного в деятельности любого социального явления (его роль, назначение, целей, задач, свойств), а в других же - для определения сущего, то есть самой реальной деятельности (ее направлений, видов, форм, методов осуществления и т. п.) »3, 60. Неудивительно, что такие категории, как функции государства, функции органа государства, функции государственного управления, хотя и отражают различные аспекты одного и того же явления - государства, однако являются неоднозначными понятиями, о чем неоднократно отмечалось в научной литературе. Атому вряд ли можно согласиться с предложениями «принять единое понятие функции, равной степени относилось бы к государству в целом и к любому ее органа, и исходя из него осуществить систематизацию функций».

Несмотря на те преобразования, которые произошли в обществе за последнее десятилетие, трактовка функций государства почти не изменилось. Они традиционно определяются как основные направления (виды) деятельности государства, в которых отражаются ее сущность, социальное назначение, цели и задачи. Однако что касается конкретного перечня функций государства и их классификации, то здесь позиции ученых несколько расходятся, хотя в принципе подавляющее большинство авторов отмечает наличие в современной демократической, социально ориентированной государства практически одних и тех же функций, которые хоть иногда и называются по-разному, однако в целом отражают одной те же аспекты деятельности государства.

Так, по социальным значением функции государства обычно делятся на основные и неосновные (дополнительные). К первым относят функции государства, характеризующие сущность государства и его социальное назначение, а ко вторым - функции, которые являются составными элементами основных функций государства, но не раскрывают сущности государства. При этом общая теория государства и права изучает преимущественно основные функции государства, через которые раскрывается главным образом социальное назначение государства. Что касается так называемых неосновных функций государства, то их система, как правило, не исследуется.

В зависимости от того, в какой сфере общественной жизни - внутренней или внешней - осуществляются функции государства, они традиционно делятся на внутренние и внешние. Чаще к внутренним функциям государства, которые различаются по сферам общественной жизни, относятся такие функции, как политическая, экономическая, социальная, культурная (духовная), экологическая. К основным внешним функциям, которые опосредствуют осуществление внешней политики государства, относятся прежде всего, такие ее функции, как оборона страны, поддержание мира и международного порядка, экономического сотрудничества.

При этом общепризнанным также является и то, что каждое государство реализует присущие ей функции, прежде всего через аппарат государства (государственный аппарат), под которым в юридической литературе понимают систему всех государственных органов, создаваемых ею для осуществления ее задач и функций в соответствующих сферах общественной жизни. Это обусловлено, прежде всего, тем, что функции не могут существовать «вообще, безотносительно к ее субстрату - материального или иного ее носителя». Относительно функций государства это означает, что в целом их носителем выступает аппарат государства, где каждый его компонент (орган государственной власти) соответственно своему назначению выполняет одну или несколько специфических функций, которые в целом направлены на реализацию функций государства.

Однако это не означает, что функции органов государства и функции государства - равнозначные понятия. Ведь если функции государства - это основные направления ее деятельности, которыми обусловлена работа всего государственного аппарата и каждого из его отдельных органов, то функции отдельного органа - это основные стороны его социального назначения как относительно обособленной части аппарата государства, что отражается в основных направлениях его деятельности по осуществлению функций и задач государства. Говорится, что каждый орган государственной власти как компонент целостной системы органов государства играет в ней специфическую роль, т. е. имеет специальное назначение, которое по отношению к государству как целому и выступает как его функция. Так, по содержанию соответствующих положений Конституции Украины основными функциями Верховной Рады Украины, которые отражают основные стороны (аспекты) ее социально-политического назначения в механизме государства, прежде законодательная и бюджетная функции, а также функция парламентского контроля.

Впрочем, это не означает, что между функциями государства и функциями его органов существует непреодолимая граница. Между ними существует определенный содержательный связь, заключается в том, что функции органов государства и их содержание определяются функциями и задачами государства, а поэтому изменение последних всегда сопровождается изменением функций и задач ее органов. Поэтому при любых обстоятельствах каждый орган в конечном итоге принимает участие в реализации практически всех или большинства функций государства. Ведь именно в этом заключается смысл их существования. Однако функции одних органов государства прямо «привязываются» к функциям государства, вторых - имеют косвенное отношение с ними, а третьих - связаны с функциями государства совсем удаленно. Так, Верховная Рада Украины как орган общей компетенции в соответствии с своего основного функционального назначения участвует в реализации практически всех функций государства путем законодательного регулирования общественных отношений в соответствующих сферах общественной жизни. Сказанное касается и органов исполнительной и судебной власти, которые также направляют свои усилия на реализацию практически всех функций государства, но в свойственных им формах и присущими им методами.