Необходимость утверждения полноценного местного самоуправления в городах с районным делением объективно обусловлена становлением и развитием самоуправляющихся принципов в их районах. Это предполагает существование на уровне районов относительно автономных территориальных общин и избранных ими органов самоуправления, наделенных соответствующими полномочиями и материальными и финансовыми ресурсами.

Однако вполне очевидным является и то, что Конституция и Закон Украины «О местном самоуправлении в Украине» (далее - Закон), которые хоть и содержат попытку создать правовые предпосылки для сочетания централизации и децентрализации в управлении указанными городами, не дали однозначного ответа на вопрос о организацию в них власти на уровне районов.

Речь идет о внутренней противоречивости и несогласованности положений Конституции, определяющих концептуальные основы организации управления районами городов. Так, если в ч. 1 ст. 140 местное самоуправление определено как право территориальной громады - жителей села или добровольного объединения в сельскую общину жителей нескольких сел, поселка и города - самостоятельно решать вопросы местного значения в пределах Конституции и законов Украины, а вопросы организации управления районами городов отнесено к компетенции городских советов, то в ч. 1 ст. 142 территориальные общины городских районов признаются субъектами права коммунальной собственности, а в абз. Из п. 8 раздела XV «Переходные положения» зафиксировано существование в городах районных советов, которые после вступления в силу Конституции должны осуществлять свои полномочия согласно закону.

Отсутствием логической последовательности в подходе к этим вопросам отмечается и Закон. Например, если в соответствии с ч. 2 ст. 5 этого документа районные советы в городах с районным делением могут образовываться по решению территориального общества города или городского совета, то согласно ч. 5 ст. 6 территориальные общины районов в этих городах действуют как субъекты права собственности независимо от создания районных советов.

Если решение о создании органов местного самоуправления районов не было принято, управление имуществом и финансовыми ресурсами, которые есть в собственности территориальных общин городских районов, осуществляет, как это ни странно, городской совет (ч. 4 ст.16 Закона). В случае создания в городах районных советов последние и их исполнительные органы должны в соответствии с Конституцией и законами Украины осуществлять управление движимым и недвижимым имуществом и другими объектами, которые принадлежат к коммунальной собственности территориальных общин городских районов, формировать, утверждать, выполнять соответствующие бюджеты и контролировать ход их выполнения, а также осуществлять иные полномочия, предусмотренные Законом, в объемах и границах, определяемых городскими советами (ч. 2 ст. 41). Причем объем этих полномочий должно определяться этими советами с учетом общегородских интересов и коллективных потребностей территориальных общин городских районов и не может изменяться городским советом без согласия соответствующего районного совета на протяжении данного созыва (чч. С, 4 ст. 41).

В связи с указанным выше в городах с районным делением наблюдается неодинаковый подход к определению модели организации управления их районами, связанный с признанием целесообразности или нецелесообразности существования там территориальных общин как самостоятельных субъектов местного самоуправления и права коммунальной собственности. Именно поэтому сейчас в городах нашего государства с районным делением есть несколько моделей управления их районами. Некоторые городские советы приняли решение о ликвидации районных советов как органов местного самоуправления. Зато созданы районные администрации и другие структуры исполкомов советов. В других городах продолжают функционировать районные советы и их исполнительные органы, наделенные определенными полномочиями и ресурсами.

Дискуссия, в которой довольно часто отражаются не только стремление построить оптимальную модель управления городом, обнаружила две диаметрально противоположные позиции. Сторонники первой из них, основываясь на ч. 1 ст. 142 Конституции, выступают за предоставление жителям районов города статуса территориальной общины с определением перечня объектов его собственности, а также за сохранение районных советов и их исполнительных органов, видя в них средство приближения власти к людям. Сторонники же второй позиции (преимущественно городские головы), исходя из потребностей управления городом как единым целостным организмом, считают субъектом местного самоуправления только городскую территориальную общину и выступают против признания жителей районов города территориальной общиной, наделенной коммунальной собственностью и правом избирать районные советы, рассматривая их как анахронизм в системе управления городом.

Исходя из ч. 1 ст. 140 Конституции, которая, мол, гарантирует право на местное самоуправление только территориальной общине города, высказывалась и мысль о нелегитимности существования в городах районных советов, а также о неконституционности отдельных положений Закона, предусматривающих саму возможность их образования. Приведенные утверждения неразрывно связаны с ч. 5 ст. 140 Основного Закона нашей страны, согласно которой вопросы организации управления районами в городах относится к компетенции городских советов.

Или не самым заметным событием в указанном противостоянии было инициировано Ассоциацией городов Украины конституционное представление группы народных депутатов Украины в Конституционный Суд Украины о признании неконституционными отдельных норм Закона, которые признают территориальные общины районов в городах и районные в городах советы субъектами, которые имеют право самостоятельно осуществлять местное самоуправление и быть самостоятельными субъектами права коммунальной собственности.

Конституционный Суд, исходя из положения ч. 1 ст. 142 Конституции, согласно которому территориальные громады районов в городах наряду с территориальными общинами городов признаются субъектами права коммунальной собственности, а также со смысла абз. Из п. 8 раздела XV «Переходные положения» Конституции, согласно которому районные в городах советы и их головы осуществляют свои полномочия после вступления в силу Конституции в соответствии с законом, признал соответствующими Конституции (являются конституционными) соответствующие положения Закона.

Однако проблема организации управления районами в городах с районным делением осталась открытой, поскольку упомянутое решение Конституционного Суда не устранило противоречий по этому вопросу между Конституцией и Законом. И вины в этом единственного в нашей стране органа конституционной юрисдикции нет, поскольку он не может выйти за рамки конституционного представления и проверить конституционность любого закона или отдельных его положений по собственной инициативе.

Сказанное прежде всего касается ч. 2 ст. 5 Закона (которая, кстати, не было предметом рассмотрения Конституционного Суда), согласно которой в городах с районным делением по решению территориальной общины города или городского совета соответственно этому Закону могут (курсив наш - В. Б.) образовываться районные советы. Ведь словосочетание «могут образовываться» создает угрозу перманентных реорганизаций местной власти на уровне районов в зависимости от расстановки политических сил в той или иной городском совете, а также от политических предпочтений и других характеристик городских голов, что, конечно, не будет способствовать стабильности в управлении городами с районным делением. Свидетельством этого является опыт Запорожье, где городской совет принял решение о восстановлении районных советов, которым было отменено решение совета предыдущего созыва об их реорганизации в районные администрации и непроведения выборов в этих советов.

Впрочем, если беспристрастно проанализировать соответствующие нормы Основного Закона нашего государства, можно сделать вывод, что он отнюдь не предполагает ликвидации в городах районных советов. Это следует из системного анализа многих норм Конституции, при осуществлении которого выяснения содержания нормы права, объясняется, должно происходить на основе установления его логической связи с другими нормами права. Ведь законодатель довольно часто выражает свою волю не в одной, а в нескольких статьях. Причем его отдельные мнения обобщаются в целых разделах права.